解讀中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理新規(guī)

         日前，財政部、工業(yè)和信息化部、科技部和商務(wù)部發(fā)布了《中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），以規(guī)范和加強中小企業(yè)發(fā)展專項資金的使用和管理，促進中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)健康發(fā)展。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法出臺背景 
　　目前，中央財政扶持中小企業(yè)發(fā)展的專項資金包括中小企業(yè)發(fā)展專項資金（含中小企業(yè)發(fā)展項目資金、中小企業(yè)信用擔保資金、地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金、藏區(qū)中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)資金）、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金（含技術(shù)創(chuàng)新項目和公共技術(shù)服務(wù)機構(gòu)補助資金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、中歐中小企業(yè)節(jié)能減排科研合作資金）、中小企業(yè)國際市場開拓資金、中小商貿(mào)企業(yè)發(fā)展專項資金（2014年不再安排）等。上述資金還不包括農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、金融管理方面惠及特定范圍中小企業(yè)的專項資金。 
　　在不斷加大資金投入的同時，扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策存在的問題也日益突顯，主要表現(xiàn)在以下方面： 
　　一是在體制架構(gòu)上，各級各類管理主體之間的權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，博弈和尋租空間大。中小企業(yè)發(fā)展屬于中央與地方共同事權(quán)，涉及縣級以上各級政府。但現(xiàn)行體制缺乏關(guān)于從整體上系統(tǒng)分解不同層級政府在該事項上的支出責(zé)任，以及中央委托地方處理相關(guān)事務(wù)時雙方權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定。此外，部門之間職責(zé)分工相對原則，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門在專項資金分配方面擁有相當?shù)脑捳Z權(quán)，易造成財政部門對項目資金無法進行有效監(jiān)督的現(xiàn)象。 
　　二是在政策設(shè)計上，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，專項資金種類雜多，交叉重復(fù)。1999年至2002年，中央財政先后設(shè)立了技術(shù)創(chuàng)新項目和公共技術(shù)服務(wù)機構(gòu)補助資金、中小企業(yè)國際市場開拓資金等。2003年，根據(jù)《中小企業(yè)促進法》的要求增設(shè)了中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)服務(wù)體系專項資金。2007年根據(jù)修訂的《科學(xué)技術(shù)進步法》，設(shè)立了科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金。其他各類中小企業(yè)發(fā)展專項資金主要是根據(jù)國家特定領(lǐng)域階段性重點工作要求來設(shè)置。以部門職責(zé)為導(dǎo)向，在實際執(zhí)行中難免造成企業(yè)多頭申請、財政重復(fù)支持的問題。 
　　三是在分配使用上，以企業(yè)直接受益為主、間接受益為輔，財政資金的引導(dǎo)帶動作用受到一定制約。目前，中央扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金支持的方式主要包括投資補助、風(fēng)險補償、業(yè)務(wù)補助、保費補助、貸款貼息、階段參股等。由于中小企業(yè)數(shù)量眾多、行業(yè)分布廣泛、地區(qū)差異很大，將資金主要分散支持于單個具體項目，不能最大化發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。同時，普遍采用無償方式，資金監(jiān)管缺乏責(zé)任主體，在一些地區(qū)難免成為各方爭搶的“唐僧肉”。 
　　四是在資金管理上，機制建設(shè)滯后，資金的安全性得不到保障。在扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理流程中，以行政機關(guān)為主導(dǎo)，帶有明顯計劃經(jīng)濟色彩，行政工作人員自由裁量空間較大，容易造成權(quán)力尋租。盡管普遍引入了專家評審制，但專家們僅僅依據(jù)書面材料，無法對其真?zhèn)芜M行有效判斷。正因管理上的缺陷，在一些地區(qū)產(chǎn)生了專門包裝策劃、申請專項資金的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。面對龐雜的支持對象和廣泛的行業(yè)與地區(qū)分布，各級財政部門無法實現(xiàn)全過程全覆蓋的監(jiān)督。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理改革遵循的原則 
　　以劃清政府與市場作用邊界為指導(dǎo)。對中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策進行現(xiàn)代化改革，首先要劃清政府與市場的邊界。政府應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，在中小企業(yè)獲取資源配置環(huán)節(jié)，實現(xiàn)有限型政府的轉(zhuǎn)變，政府作用定位為對市場缺陷的補位和校正，以不干擾市場價格信號為邊界，逐步減少競爭性領(lǐng)域的專項資金。而在中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，則實現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，承擔提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，推動中小企業(yè)金融服務(wù)體系和公共服務(wù)平臺建設(shè)，激發(fā)中小企業(yè)活力。 
　　立足財政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的定位。十八屆三中全會決定將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。改革扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策，應(yīng)當立足于現(xiàn)代財政的定位。一是要理順縣級以上各級政府之間在扶持中小企業(yè)發(fā)展事務(wù)上的支出責(zé)任，并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。二是要打破部門之間條塊分割的格局，對現(xiàn)有扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金具體項目進行清理、整合，確保支出政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對性和有效性。三是加強績效評價，形成國家對此類活動的成本控制，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)作用。 
　　落實依法行政、依法理財?shù)囊�求。法治化是扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策現(xiàn)代化改革的必由之路，包括以下兩個方面：一是在制度建設(shè)方面，要突破現(xiàn)實中對既得利益的固守和舊有管理模式的依賴，加強改革的頂層設(shè)計，形成用制度管事、靠機制理財?shù)母窬郑瑢崿F(xiàn)立法工作與財政改革的良性互動。二是注重財政資金管理人員法治思維和法治行為的形成，實現(xiàn)資金申請、審核、分配從找熟人、拉關(guān)系到辦事依法、遇事找法、解決問題用法的轉(zhuǎn)變。 
　　貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策。國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策是政府公共預(yù)算安排、財政支出政策的主要依據(jù)。扶持中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策應(yīng)當始終以國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策作為確定支持方向、支持范圍、支持力度的依據(jù)，特別是要扶持產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策鼓勵的領(lǐng)域，包括促進產(chǎn)業(yè)升級的科技創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化運用，發(fā)展落后地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、邊遠地區(qū)與腹心地區(qū)聯(lián)動的商業(yè)模式、擴大就業(yè)和改善民生的產(chǎn)業(yè)，以及中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)等。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理的措施 
　　首先，在管理體制方面，明確各方主體的權(quán)責(zé)義務(wù)。一是政府共同擔責(zé)。中小企業(yè)發(fā)展既對國民經(jīng)濟總體有重大影響，也是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，屬于中央與地方共同負責(zé)的事項。關(guān)于支出責(zé)任的劃分，除了應(yīng)當遵循財政預(yù)算法律法規(guī)外，應(yīng)當明確各級政府之間的支出比例關(guān)系，并動態(tài)調(diào)整。 
　　二是部門分工協(xié)作。各級政府由財政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同落實扶持中小企業(yè)發(fā)展支出責(zé)任，業(yè)務(wù)主管部門解決項目管理中“做什么、怎么做”的問題，財政部門則解決資金管理中“給多少、怎么給”的問題，各司其職，互相制約。 
　　三是財政分級負責(zé)。中央財政部門應(yīng)當負責(zé)專項資金政策的頂層設(shè)計、健全制度體系。地方財政部門處在第一線，應(yīng)當具體落實政策，加強事前管理，建立以信息化為基礎(chǔ)的監(jiān)督體系，并開展具體的績效評價。 
　　其次，在專項資金政策功能優(yōu)化方面，注重政策工具的綜合運用。扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策工具不外乎稅收優(yōu)惠、專項資金支持、金融信貸政策、政府采購政策等，專項資金政策與相關(guān)政策應(yīng)當有所區(qū)分又協(xié)調(diào)配合。 
　　一是稅收優(yōu)惠具有普適性，發(fā)生在初次分配的環(huán)節(jié)，可以普遍減輕中小企業(yè)的負擔，且不會給市場價格信號造成不良干擾。因此，應(yīng)當加大對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠的力度。 
　　二是專項資金政策不具有普適性，屬于再分配領(lǐng)域，功能定位于引導(dǎo)社會資本遵循國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，推動技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步擴大就業(yè)，促進民生改善。 
　　三是采取貸款貼息、風(fēng)險補償、投資保障、代償補助等方式，可以更好發(fā)揮專項資金的杠桿作用，引導(dǎo)各種社會資本投向中小企業(yè)，增加資金供給，更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟。 
　　四是政府扶持旨在彌補市場缺陷，維護市場秩序，因此，對同一個中小企業(yè)不宜連續(xù)進行直接的投資補助，投資補助不宜超過企業(yè)原有權(quán)益資本的50%，也不能同時給予多渠道的同類型重復(fù)支持，否則有損公平競爭原則。 
　　再其次，在資金支持方式方面，注重市場化方式的運用。一是逐步減少對競爭性領(lǐng)域中小企業(yè)直接的投資補助。中小企業(yè)是最為活躍的市場主體，面臨著市場競爭、優(yōu)勝劣汰，必然以效益為導(dǎo)向。因此，專項資金對中小企業(yè)直接支持的功能大部分應(yīng)轉(zhuǎn)給稅收政策，除了科技創(chuàng)新等技術(shù)開發(fā)企業(yè)、連接廣大農(nóng)牧民和市場的特殊企業(yè)、融資擔保等公共服務(wù)平臺外，一般不應(yīng)再對其他競爭性領(lǐng)域的中小企業(yè)給與直接的投資補助。 
　　二是以市場化方式管理直接補助的專項資金。對于確需財政直接支持的中小企業(yè)，除了給予上市經(jīng)費補助、品牌推廣補助以外，可以采取階段性股權(quán)投資或者償還性資助的方式進行支持，并委托專門投資機構(gòu)管理。在財政和企業(yè)之間加設(shè)一道防火墻，既可避免財政管理不到位，還可淡化專項資金變成“唐僧肉”的利益誘惑，并激勵中小企業(yè)用好資金。 
　　三是通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股創(chuàng)投企業(yè)或者為其提供融資擔保等方式間接支持中小企業(yè)。創(chuàng)投企業(yè)的優(yōu)勢在于專業(yè)的管理團隊、市場化的運作方式。政府通過設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，采用參股、提供融資擔保、跟進投資等方式對創(chuàng)投企業(yè)投入資金，鼓勵創(chuàng)投企業(yè)向中小企業(yè)投資。 
　　四是采取政府與社會資本合作（PPP）模式和政府購買服務(wù)方式建設(shè)公共服務(wù)平臺。目前，為中小企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、電子商務(wù)以及人才培訓(xùn)、資產(chǎn)評估、會計核算等公共服務(wù)的平臺，其提供的專業(yè)服務(wù)應(yīng)當屬于公共產(chǎn)品。按照十八屆三中全會決定的要求，可以探索采用政府和社會資本合作模式（ppp）和政府購買服務(wù)模式給予支持，既可解決財政部門專業(yè)力量不足的問題，又能夠通過合同來約束政府與中小企業(yè)公共服務(wù)平臺之間的權(quán)利義務(wù)，提高管理效能。 
　　最后，在資金分配管理方面，構(gòu)建財務(wù)風(fēng)險的防范機制。一是引入競爭性資金分配方法。即在資金分配環(huán)節(jié)，采用招投標等競爭方式，由資金申請對象公開答辯、資金審批主體公開評審、集體決策支持項目。這種分配方法打破了傳統(tǒng)資金分配制度漏洞造成的找熟人、拉關(guān)系的路徑依賴，按照事先確定的支持范圍、評價指標和績效管理要求，對申報項目分門別類地實行差額選擇，把有限的專項資金用于最應(yīng)該扶持的對象和環(huán)節(jié)上，可以有效提高政府資源配置的效益。 
　　二是建立企業(yè)財務(wù)評估制度。由地方財政部門引入資產(chǎn)評估等第三方專業(yè)機構(gòu)，在中央項目上報中央之前、地方項目下?lián)芷髽I(yè)資金之前，核實企業(yè)投資經(jīng)營情況和項目的真實性，評估項目的財務(wù)可行性，將財務(wù)評估通過的結(jié)果作為資金分配的依據(jù)。這樣，可以增強財政部門的企業(yè)管理能力，并將資金風(fēng)險管理關(guān)口前移，有效克服傳統(tǒng)的“馬后炮”監(jiān)管方式的弊端。